个人债务清理的优先适用对象和表决机制

【裁判要旨】

在企业已进入破产程序的诚信经营者启动个人债务清理程序中，可指定企业破产案件的管理人担任个人债务清理案件的管理人，以发挥其熟悉案情的优势。债务清理程序应注重吸收利用执行成果和措施，同时有效弥补执行程序查找财产的不足，实现对债务人诚信度的有效甄别，尽力促成免除债务的法律效果，彻底破解执行难困局。现阶段，应协调争取金融监管部门支持，指导金融机构解决投票难题，或建议金融机构将涉及个人债务人的不良资产打包出售，通过市场化方式，提高案件办结成功率。

【案号】

(2020)苏0509执清2号

【案情】

申请人：范某某。

自2016年开始，范某某实际控制的江苏省吴江市天地喷织有限公司（以下简称天地喷织公司）因在经营中为他人提供担保而陷入困境，后被债权人陆续诉至法院并进入执行。执行过程中，江苏省苏州市吴江区人民法院依法拍卖了天地喷织公司名下所有财产，同时因天地喷织公司已出现破产原因，将其移送破产审查。2018年8月27日，吴江法院裁定受理对天地喷织公司的破产清算申请。经破产分配，普通债权最终清偿率为0.9%。2018年12月25日，吴江法院裁定终结天地喷织公司的破产清算程序。

因范某某在天地喷织公司经营过程中作为经营者为企业债务提供担保，并以个人名义对外借款用于企业经营，其亦早已无力偿还全部债务。经查，其在苏州法院有未执结或以终结本次执行程序结案的案件16件，申请执行标的额总计3000余万元。2019年10月，吴江法院在全省率先制定《关于个人债务清理的若干规定（试行）》[以下简称《若干规定（试行）》]，探索与个人破产制度功能相当的个人债务清理程序，并特别注明因法定或约定原因对企业债务承担民事责任且该企业已进入破产程序的企业经营者或其他有关人员优先适用个人债务清理程序。2020年3月5日，范某某向吴江法院提出个人债务清理申请。

【审判】

吴江法院经审查查明，范某某除每月退休收入9700元及一辆价值1万元的汽车外，无其他可供执行的财产；其本人患病需长期服药治疗，租房居住，另有88岁的母亲需要赡养，每月必须的生活费用和医疗费用合计6500元；所负债务系在正常生活、经营中形成，非因赌博、挥霍消费等不良原因导致，且在诉讼、执行程序中无妨害诉讼、规避执行的行为，虽其在吴江辖区外有5件作为被执行人的案件，但该5个案件的申请执行人均书面表示同意参与范某某的个人债务清理程序。2020年3月15日，吴江法院裁定受理范某某个人债务清理一案，并指定天地纺织公司的管理人担任范某某债务清理案的管理人。

债权申报期间内，共有23家债权人向管理人申报债权，经管理人审查，认定债权人19家，债权数额合计1870万元，性质均为普通债权，其中金融机构债权人14家，债权数额合计1659万元。2020年5月20日，吴江法院组织召开第一次债权人会议，管理人通报了债务人的现有财产、债权债务情况及生活现状，并将编制的债权表提交债权人会议进行核查。会上，范某某郑重承诺，其不存在隐匿、转移财产等行为，并将积极履行债务清偿计划，定时向管理人报告财产状况，自愿接受社会各界的监督。随后，管理人将范某某的个人债务清偿计划提交债权人会议表决。根据清偿计划，范某某名下汽车交由管理人处置（后经拍卖变价8000元）用于清偿债务，其另分两期筹集20万元清偿债务，第一期于债务清偿计划通过后20个工作日内偿还10万元，第二期于2020年12月31日前偿还10万元，普通债权最终清偿率为1.07%；信用考验期为终结债务清理程序后6年。经表决，该清偿计划未获通过。根据《若干规定（试行）》第31条的规定，个人债务清偿计划可提起债权人会议表决两次。在第二次表决中，范某某的个人债务清偿计划获得债权人一致同意。2020年7月16日，根据管理人的申请，吴江法院裁定批准范某某个人债务清偿计划，终结范某某个人债务清理程序。目前，清偿计划已执行完毕。经过6年信用考验期，范某某可向吴江法院申请免除未予偿还的债务并恢复个人信用。

【评析】

本案是吴江法院开展与个人破产制度功能相当的试点工作后，受理并顺利审结的第二例个人债务清理案件，也是首例因担保等原因对企业债务承担责任且该企业已进入破产程序的个人债务清理案件。根据《若干规定（试行）》第5条、第6条的规定，该类已进入执行程序的债务人系优先启动债务清理程序的对象。因系为企业债务提供担保而负债，所以在债务类型方面，本案金融机构债权人的人数和债权数额分别占总数的73.68%和88.71%。本案有助于我们了解金融机构参与个人债务清理程序的态度，寻找争取金融机构支持的方法。

一、企业破产与经营者个人债务清理

自2009年开始，江浙地区的企业主为获得更多银行融资，采用互保联保方式，相互之间为对方企业的贷款进行担保承担连带责任，形成盘根错节的网状担保链，在解决资金燃眉之急的同时，也埋下了巨大的隐患。出于对企业信用的担忧，金融机构在向企业发放贷款时，同时要求自然人股东、董事等企业经营者提供保证，由此使得企业经营者亦陷入担保圈链，导致个人债务危机。但因为我国尚未建立个人破产制度，致使陷入危机的个人债务人无法通过个人破产程序获得免责，个人债务人的债权人亦无法借助个人破产程序获得公平清偿。司法实践中，参与分配制度、失信被执行人惩戒制度等虽然一定程度上替代了个人破产制度的功能，但一方面参与债务人执行程序的债权人往往是有限的，不能真正实现全体债权人的公平受偿；另一方面对于确无财产可供执行的诚实而不幸的个人债务人，被执行人惩戒制度未能提供个人重新开始的通道，故无法真正解决深陷担保圈链的个人债务危机。在没有个人破产制度的情况下，企业经营者保证债务难以豁免。司法实践中，一些案件采取以下两种方式解决了部分问题：一是通过法庭外重组实现个人债务和企业债务一揽子解决；二是符合一定条件下，通过企业的法庭内重组（重整、和解）将经营者的保证责任和个人财产一并处理。[①]但不同于企业破产法所规定的债权人会议多数决原则，无论是法庭外重组还是法庭内重组，除非全体债权人均无异议，对个人债务的豁免必然遭遇多数决原则能否剥夺少数人权利的合法性质疑。

正是看到企业经营者对破产保护的现实迫切需求，在国家发改委等13个部委于2019年6月联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》中，提出要分步推进建立自然人破产制度，即首先“重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。这也是部分学者所主张的我国个人破产立法应采取分步走的方式，即先适用于商自然人，再适用于消费者。[②]之所以特别强调对企业经营者的破产保护，是因为个人破产具有可激发人的创业和创新热情，最大限度鼓励企业家参与投资、发挥人力资本作用的特殊制度功能。[③]虽然在制定《若干规定（试行）》时，关于适用主体的问题，笔者所在法院最终采用了一般个人主义，即不区分商自然人和消费者，但在具体列举适用对象时，仍将“因法定或约定原因对企业债务承担民事责任且该企业已进入破产程序的企业经营者或其他有关人员”列为第一类适用人群，并在实践中将其作为优先适用对象。而所谓“法定或约定原因”，主要包括：1.个人独资企业等非法人企业的股东、经营者为破产企业债务承担无限责任的；2.个人财产与企业财产混同的；3.为企业债务提供担保的。另外，之所以限定“企业已进入破产程序”，主要有两点考虑：其一，相对于企业破产而言，个人债务清理案件的法律关系通常不太复杂，财产规模不大，有些甚至无法支付必要费用，由此也导致社会中介机构参与管理人选任的积极性不高。若经营者所属企业已进入破产程序，则可相应指定企业破产案件的管理人担任该个人债务清理案件的管理人，一方面发挥其熟悉案情的优势，另一方面实现两个案件间报酬上的补充和平衡。其二，因为在债务类型上，经营者与其所属企业基本一致，首先通过破产程序对企业进行全面体检，纠正个别清偿、不合理低价转让财产、追加担保等不正当行为，实现债权公平受偿，有利于获得债权人对经营者个人债务清理的认同和支持。

二、执行程序与个人债务清理程序

根据《若干规定（试行）》第6条的规定，优先启动个人债务清理程序的债务人还应是已进入执行程序的被执行人。这样规定的主要目的在于以下三个方面：

第一，彻底破解执行难困局。学界和实务界关于建立个人破产制度的实质性讨论和探索，实际是以基本解决执行难为背景的。2018年10月，最高人民法院周强院长在向十三届全国人大常委会第六次会议报告关于基本解决执行难工作时强调，基本解决执行难正处于攻坚克难、决战决胜的最后关键时期，也到了推动长远解决执行难问题的窗口期，并为此建议完善执行立法，推动建立个人破产制度，畅通执行不能案件依法退出路径。2019年2月，最高法院发布的《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》，也将研究推动建立个人破产制度及相关配套机制的落脚点放在“着力解决针对个人的执行不能案件”上。根据《若干规定（试行）》第43条的规定，依照本规定以清算方式裁定终结债务清理程序的，以民事诉讼法第二百五十七条第（六）项为由终结对债务人的执行；依照本规定制定清偿计划方式裁定终结债务清理程序的，以和解长期履行为由终结对债务人的执行。也就是说，通过个人债务清理程序实现债务免除，相应执行案件便可终结执行，执行终本程序的适用范围将大大缩小，从而彻底化解执行难困局。即便因在债务清理程序中发现债务人存在逃废债行为或失信问题而终结清理程序并恢复执行的案件，也体现出了管理人开展的财产调查、债务清理工作对执行程序在查找被执行人财产方面的帮助，以及对债务人诚信度的有效甄别。从这个角度看，债务清理程序也是执行程序的延续和强化，即使并非每个个人债务清理案件都能实现债务免除的效果，其对执行程序也并非毫无价值。

第二，吸收利用执行成果和措施。在当前个人破产制度尚未建立的背景下，个人债务清理程序在强制措施的适用和效力层级上存在天然缺陷，需要借助执行程序予以弥补。首先，利用执行程序的查控措施调查债务人财产。其次，在财产处置方面，可以在执行阶段先行变价处置债务人的财产，减少个人债务清理程序中还需要由债权人会议表决通过债务人财产处置方案等繁琐程序，只将财产分配环节留到个人债务清理程序中进行。再次，适用执行程序中带有个人破产色彩的强制执行制度，如财产申报制度、限制被执行人高消费行为措施以及不得查封、扣押、冻结的被执行人财产等。财产申报制度属于典型的破产制度，也是债务人申请个人债务清理时必须提交的材料和履行的义务；限制被执行人高消费行为措施则对应个人债务清理程序中的失权制度；最高法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第3条关于不得查封、扣押、冻结的被执行人财产的规定则与个人破产制度中的豁免财产制度基本一致。最后，通过执行案件的终结，实质性达到破产制度中债务免责的法律效果。本案是以债权人均同意免除债务人剩余债务为前提，自然不会存在争议，但笔者同时注意到，浙江省高级人民法院于2020年12月出台的《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》又向前迈进一步，其第56条第2款规定，“对于不同意免除债务人剩余债务的执行案件，在符合设置了5年行为考察期等条件的情况下，可以裁定终结执行。”若能如此，个人债务清理程序将能体现出更多的个人破产制度的因素。

第三，从实际操作层面考虑，可依托已经成熟的“执转破”吴江经验，由已积累简单“执转破”案件审理经验的执行指挥中心“执转破”团队一体负责个人债务清理适格主体的筛选、约谈、对债权人意见的征询，以及案件的审查、审理工作，有助于个人债务清理工作的快速推进。从最终效果上考虑，历经执行程序中的财产申报、财产查控等强制措施，可使债务人财产见底，并基本掌握债务人诚信状况，再加上进入债务清理程序后管理人的进一步调查，有助于赢得债权人的理解和支持，促进债务免除方案的通过。另外，根据审理经验，对于可启动债务清理程序且名下有财产的诚信经营者，应坚持及时释明移送原则，执行程序中对债务人名下财产暂不予变价，或先变价但暂不分配，将其留至债务清理程序中统一处理，有利于提高案件办理的成功率。

三、金融机构债权人与表决机制

因无个人破产立法支撑，个人债务清理工作无法适用多数决制度强制约束持异议的个别债权人，虽然吴江法院制定的《若干规定（试行）》针对强制性色彩较浓的个人财产管理、变价、分配方案采用了三分之二多数的表决规则，作出适当突破，但对于更多体现当事人意思自治的债务清偿计划、债务免除方案，仍只能采用全体债权人一致同意规则。在债权人人数较少、债权债务关系简单的案件中，债务清偿计划相对容易通过；债权人人数较多、债权种类复杂的案件，则很难获得通过。特别是金融机构债权人，受限于内部管理和审批机制的原因，参与个人债务清理程序态度消极，具体表现为：机构内部没有明确的对接人员和决策领导；涉及债务减免事项，地方分支机构没有决策权，需要上级部门进行明确授权同意；即使逐级上报，因缺乏明确的法律依据，工作人员担心承担不合规的责任，对所有表决事项都放弃投票。也正是意识到金融机构债权人在表决上的困难，浙江省温州市中级人民法院2019年8月出台的《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》第5条特别规定了金融债权一致行动原则，“鼓励金融债权案件的债权人采取一致行动，积极参与个人债务集中清理程序。金融债权执行案件的申请执行人在个人债务集中清理程序中可以根据法律、法规和人民法院或者债务清理管理人的建议，对债务清理、清偿计划等相关事项采取一致行动”。但意识到问题不代表问题就能够得到实际解决，切实解决金融机构债权人表决难题绝非易事。

本案第一次表决的情况是，9票同意、7票弃权、3票不同意，投弃权票的均是金融机构，这反映出金融机构债权人并非对债务人不认可，也不关乎对收益成本的理性考量，而只是受限于内部硬性规定无法自主投票，最终造成纷纷弃权的结果。也正是基于这一判断，第一次表决后，法院和管理人再次与相应金融机构沟通交流，并促成第二次表决时的一致同意。但也应当看到，这种沟通仅仅是个案上的，并未形成长效机制，很难从整体上改善债务清理程序的审理效率和效果。为此，现阶段可先从两个方面着手：一方面借助破产审判府院联动机制，协调争取金融监管部门支持，出台高层级的联合文件或备忘录，指导金融机构解决投票难题；另一方面，建议金融机构可将涉及个人债务人的不良资产打包出售，通过市场化方式，提高案件办结成功率。但从长远来看，还应依赖个人破产法早日出台，以从根本上解决表决困境。

（案例刊登于《人民司法》2021年第20期）

文/江苏省苏州市吴江区人民法院 郝振 章伟